A CELAC e a difícil construção de uma América Latina independente

A Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos nasceu com uma ambição muito maior do que sua capacidade institucional: permitir que América Latina e Caribe construam um espaço próprio de articulação política e consigam relacionar-se com as grandes potências sem que Washington, Pequim ou qualquer outro centro de poder determine antecipadamente os limites dessas relações. Essa função se torna particularmente importante em um momento no qual os Estados Unidos voltam a tratar explicitamente o hemisfério ocidental como área prioritária de sua segurança, enquanto a China amplia comércio, investimentos e presença política em praticamente toda a região. Para o Brasil, a CELAC deveria ser compreendida menos como mais uma organização destinada a produzir declarações diplomáticas e mais como um instrumento potencial para aumentar a autonomia regional, porque a independência brasileira será inevitavelmente limitada se os países que compõem seu entorno permanecerem excessivamente dependentes de potências externas. O desafio está justamente em construir essa autonomia sem transformar a legítima tentativa de reduzir a histórica predominância norte-americana em uma nova dependência, desta vez em relação à China.

Criada formalmente em 2011, a CELAC reúne 33 países da América Latina e do Caribe e possui uma característica que a diferencia de outras organizações hemisféricas: Estados Unidos e Canadá não fazem parte dela. A ausência das duas maiores economias da América do Norte é frequentemente interpretada como demonstração de uma orientação antiamericana, principalmente porque alguns dos governos que participaram da criação da organização mantinham relações conflituosas com Washington. Essa interpretação, entretanto, reduz o significado estratégico de uma instituição que oferece aos países latino-americanos e caribenhos algo relativamente simples, mas historicamente pouco comum: um espaço para discutir problemas regionais sem a presença da principal potência do continente. Em uma região cuja política internacional foi durante mais de um século profundamente condicionada pela assimetria de poder em relação aos Estados Unidos, a existência desse espaço possui valor mesmo que a CELAC continue apresentando limitações significativas.

Essas limitações começam pela enorme diversidade existente entre seus membros. Brasil e México possuem economias e populações de dimensões continentais, enquanto diferentes países caribenhos têm menos habitantes do que cidades médias brasileiras. México, América Central e parte do Caribe mantêm economias profundamente integradas aos Estados Unidos, enquanto diferentes países sul-americanos passaram a ter a China como principal parceiro comercial. Existem exportadores de petróleo, economias agrícolas, países dependentes do turismo, grandes produtores minerais e pequenos Estados insulares ameaçados diretamente pelas mudanças climáticas. A essa diversidade econômica somam-se diferenças políticas profundas, com governos de esquerda, centro e direita apresentando posições frequentemente incompatíveis sobre democracia, Venezuela, Cuba, Nicarágua, segurança, comércio, migração e relações com as grandes potências. Construir uma comunidade de interesses entre países tão diferentes é necessariamente muito mais difícil do que reunir seus presidentes periodicamente em uma fotografia oficial.

O problema torna-se ainda maior porque a integração latino-americana permanece excessivamente dependente das alternâncias políticas nacionais. Governos de esquerda tendem a recuperar determinadas instituições regionais que governos conservadores posteriormente abandonam ou esvaziam, enquanto organizações criadas sob governos de direita frequentemente perdem importância quando ocorre nova mudança política. Esse movimento transforma integração em extensão das disputas ideológicas domésticas e impede que instituições regionais acumulem capacidade ao longo do tempo. A União Europeia sobrevive à eleição de governos conservadores, social-democratas, liberais ou nacionalistas porque existe uma estrutura institucional que não precisa ser reconstruída a cada mudança de governo. Na América Latina, ao contrário, novas administrações frequentemente procuram criar mecanismos de integração compatíveis com suas próprias preferências políticas, produzindo uma sucessão de siglas e projetos que raramente alcançam maturidade institucional.

A CELAC reflete essa fragilidade porque não possui mercado comum, Parlamento com poderes efetivos, orçamento relevante ou uma burocracia supranacional comparável à encontrada na União Europeia. Suas decisões dependem essencialmente do consenso entre os membros, preservando a soberania nacional, mas reduzindo consideravelmente a capacidade de transformar declarações em políticas concretas. Seria pouco realista imaginar que uma organização formada por países com interesses tão diferentes possa evoluir rapidamente para algo semelhante ao modelo europeu, mas isso não significa que seu valor deva ser medido exclusivamente pela quantidade de instituições que consegue criar. Sua função mais importante pode estar justamente na capacidade de oferecer escala política a países que, negociando individualmente com Estados Unidos, China ou União Europeia, enfrentam assimetrias muito maiores do que enfrentariam se conseguissem estabelecer posições comuns em algumas áreas estratégicas.

A China percebeu esse potencial antes que muitos países latino-americanos compreendessem plenamente o significado da própria organização. O Fórum China-CELAC tornou-se um mecanismo regular de diálogo e, em maio de 2025, Pequim recebeu uma nova reunião ministerial com participação direta de Xi Jinping e de diferentes líderes latino-americanos. Foram anunciadas iniciativas envolvendo comércio, infraestrutura, inovação, desenvolvimento sustentável, intercâmbio acadêmico e cooperação política, demonstrando que a China não pretende relacionar-se apenas bilateralmente com Brasil, Chile, Peru, Argentina ou países caribenhos, mas também procura construir uma relação com a América Latina enquanto espaço político. Pequim compreende que mecanismos multilaterais podem ampliar sua presença regional e conferir maior legitimidade a uma relação que cresceu inicialmente através do comércio de commodities e posteriormente avançou para investimentos, infraestrutura, energia, tecnologia e financiamento.

Essa aproximação chinesa produziu benefícios importantes para diferentes economias latino-americanas e não deveria ser tratada simplesmente como ameaça. A demanda da China por soja, minério de ferro, petróleo, cobre, carne e outros produtos contribuiu para ampliar exportações e receitas públicas, enquanto empresas chinesas passaram a financiar ou construir infraestrutura que frequentemente encontrava dificuldades para obter recursos em outras fontes. No caso brasileiro, a transformação foi particularmente profunda porque a China se tornou o maior parceiro comercial do país e passou também a ocupar posição importante em eletricidade, veículos elétricos, telecomunicações, petróleo e diferentes segmentos industriais. Tentar reduzir artificialmente essas relações para atender às preocupações estratégicas de Washington seria contrário aos interesses brasileiros, especialmente porque a economia asiática continuará representando uma parcela crescente da demanda mundial nas próximas décadas.

Reconhecer a importância econômica da China, entretanto, não significa imaginar que Pequim esteja promovendo sua presença na América Latina para garantir a independência da região. A China é uma grande potência e atua como grandes potências normalmente atuam, procurando acesso a mercados, alimentos, energia, minerais, infraestrutura e influência política. A necessidade chinesa de garantir cadeias de suprimentos se tornará ainda mais importante diante da competição com os Estados Unidos, principalmente em setores relacionados à transição energética e às tecnologias avançadas. América Latina possui algumas das maiores reservas mundiais de lítio, cobre, minério de ferro e diferentes minerais estratégicos, além de enorme produção agrícola, petróleo, água e potencial energético. Quanto mais intensa se tornar a disputa internacional por esses recursos, maior será o interesse chinês pela região, independentemente da orientação política dos governos latino-americanos.

A questão central, portanto, não deveria ser decidir se a presença chinesa é positiva ou negativa, mas estabelecer as condições sob as quais essa presença interessa ao desenvolvimento regional. Exportar lítio para que baterias sejam fabricadas na China reproduz uma estrutura econômica bastante conhecida na América Latina, mesmo que o comprador seja diferente daquele existente no século XX. O mesmo vale para cobre, petróleo, minério de ferro e outros recursos. Chile, Argentina e Bolívia possuem enormes reservas de lítio, Brasil dispõe de lítio, terras raras e outros minerais estratégicos, enquanto Chile e Peru estão entre os maiores produtores mundiais de cobre. Se esses países competirem individualmente para oferecer as melhores condições aos investidores estrangeiros, poderão ampliar exportações sem necessariamente alterar sua posição nas cadeias internacionais de valor. Uma coordenação regional capaz de associar acesso a recursos a processamento local, transferência tecnológica, pesquisa e formação profissional poderia produzir resultados bastante diferentes.

É justamente nesse tipo de questão que a CELAC poderia encontrar uma função concreta. Seria impraticável imaginar uma negociação coletiva de todos os contratos de mineração ou infraestrutura da região, mas seria possível desenvolver princípios comuns para investimentos em setores estratégicos, estabelecer mecanismos de cooperação científica e aumentar a capacidade de negociação diante de compradores externos. A diferença é importante porque países pequenos possuem capacidade limitada de estabelecer condições diante de empresas apoiadas por Estados muito mais poderosos, enquanto uma região que concentra parcela relevante de determinados recursos possui instrumentos de negociação que normalmente não utiliza. A fragmentação latino-americana permite que grandes potências negociem separadamente com cada governo e aproveitem a competição entre eles; alguma coordenação regional poderia fazer com que parte dessa competição ocorresse entre os compradores interessados em acessar os recursos latino-americanos.

A mesma lógica deveria orientar a relação com os Estados Unidos. O retorno de Donald Trump à Casa Branca ampliou a importância atribuída por Washington ao hemisfério ocidental e tornou mais explícita a preocupação norte-americana com a presença chinesa na América Latina. Portos, telecomunicações, minerais críticos, infraestrutura energética, redes digitais e rotas marítimas passaram a ser analisados não apenas como investimentos comerciais, mas como componentes da competição estratégica entre as duas maiores potências mundiais. Para os países latino-americanos, essa transformação significa que decisões que anteriormente poderiam ser tratadas principalmente em termos econômicos tendem a receber crescente pressão geopolítica, criando uma situação na qual governos serão convidados ou pressionados a escolher fornecedores e parceiros segundo critérios definidos fora da região.

A pior resposta possível seria aceitar a premissa de que a América Latina precisa escolher entre Washington e Pequim. Uma região automaticamente alinhada aos Estados Unidos reduziria sua capacidade de aproveitar comércio, investimentos e tecnologia chineses, enquanto uma região que interpretasse a China como alternativa política à influência norte-americana apenas substituiria uma relação assimétrica por outra. O interesse latino-americano está justamente em transformar a competição entre grandes potências em aumento de alternativas, fazendo com que Estados Unidos, China, Europa, Índia, Japão e outros atores precisem oferecer condições melhores para ampliar sua presença. Quanto maior o número de parceiros disponíveis, menor será a capacidade de qualquer um deles impor unilateralmente condições.

A longa história das relações entre Estados Unidos e América Latina torna essa preocupação particularmente relevante. Desde a formulação da Doutrina Monroe, no século XIX, Washington tratou o hemisfério ocidental como espaço especial de sua segurança e, em diferentes períodos, essa percepção produziu intervenções militares, apoio a mudanças de governo, pressões econômicas e influência política direta. Durante a Guerra Fria, o temor da expansão soviética aprofundou essa lógica, enquanto o desaparecimento da União Soviética e posteriormente a concentração norte-americana no Oriente Médio reduziríram parcialmente a prioridade atribuída à região. Foi justamente nesse período de menor atenção de Washington que a China encontrou espaço para ampliar rapidamente sua presença econômica e transformar-se em parceiro fundamental de diferentes países sul-americanos.

O retorno da atenção norte-americana pode produzir consequências positivas se for acompanhado de competição econômica real. Caso Washington queira reduzir a participação chinesa em telecomunicações, infraestrutura ou minerais críticos, deveria oferecer financiamento, tecnologia e acesso a mercados capazes de tornar alternativas norte-americanas atraentes. Se empresas dos Estados Unidos desejarem garantir acesso a lítio, cobre ou terras raras, os governos latino-americanos poderão negociar investimentos industriais e tecnológicos em troca. O problema surge quando a competição econômica é substituída por pressão política para que países rejeitem investimentos chineses sem receber alternativas equivalentes, pois nesse caso o custo da disputa entre as grandes potências acaba transferido para os países latino-americanos.

O Brasil possui responsabilidade particular nesse processo porque sua posição regional é diferente daquela de praticamente todos os demais membros da CELAC. O México é uma grande potência latino-americana, mas sua economia está profundamente integrada à norte-americana e sua geografia reduz consideravelmente a margem de autonomia diante de Washington. Países centro-americanos apresentam dependências ainda maiores, enquanto diferentes Estados caribenhos possuem mercados pequenos e elevada vulnerabilidade econômica. O Brasil, ao contrário, não enfrenta ameaça militar externa imediata, não depende de proteção norte-americana, possui grande mercado doméstico, mantém comércio diversificado e dispõe de alimentos, petróleo, minerais, água, biodiversidade e uma base industrial relevante. Essa combinação oferece ao país uma liberdade internacional rara e cria condições para que Brasília procure preservar relações simultaneamente profundas com Estados Unidos, China, Europa e diferentes potências emergentes.

Essa autonomia brasileira, entretanto, será inevitavelmente limitada se o restante da região se transformar em espaço de disputa entre potências externas. Países vizinhos excessivamente dependentes de Washington ou Pequim criam canais através dos quais conflitos internacionais penetram diretamente no entorno brasileiro, enquanto uma América Latina capaz de diversificar suas relações aumenta a margem de manobra do próprio Brasil. A defesa da autonomia regional, portanto, não deveria ser entendida como gesto de solidariedade ideológica ou manifestação abstrata de latino-americanismo, mas como componente direto do interesse nacional brasileiro. Quanto maior a capacidade de os países vizinhos tomarem decisões sem depender excessivamente de uma potência externa, menor será a possibilidade de que o ambiente estratégico brasileiro seja organizado por atores de fora da região.

Existe também uma questão de escala que Brasília frequentemente subestima. O Brasil possui mais de 200 milhões de habitantes e uma das maiores economias do mundo, mas continua muito menor do que Estados Unidos ou China quando considerados população, capacidade financeira, tecnologia e poder militar. A América Latina e o Caribe, por outro lado, reúnem mais de 650 milhões de pessoas, enormes reservas de alimentos, energia e minerais e um mercado de vários trilhões de dólares. Um Brasil que negocia isoladamente possui importância internacional considerável; um Brasil capaz de contribuir para a articulação política e econômica de uma região dessa dimensão passa a operar em outra escala. Estados Unidos multiplicam seu poder por meio da integração econômica com Canadá e México, Alemanha exerce influência muito superior àquela que teria isoladamente porque ocupa posição central na União Europeia e China combina seu enorme mercado doméstico com cadeias produtivas distribuídas pela Ásia. O Brasil permanece inserido em uma região extraordinariamente fragmentada, e essa fragmentação reduz seu próprio poder.

A liderança brasileira, entretanto, não pode ser construída apenas pela afirmação de que o país é naturalmente o principal ator regional. Liderar significa aceitar custos, financiar projetos de integração, abrir mercados, construir infraestrutura e permitir que países menores percebam benefícios concretos na relação com Brasília. A experiência europeia demonstra que a influência alemã dentro da União Europeia está associada não apenas ao tamanho de sua economia, mas também à contribuição financeira que sustenta políticas das quais países menores se beneficiam. O Brasil frequentemente deseja reconhecimento político de sua liderança sem demonstrar disposição equivalente para financiar a integração, fazendo com que projetos regionais avancem durante momentos de entusiasmo diplomático e posteriormente sejam abandonados quando surgem dificuldades econômicas ou mudanças de governo.

Essa fragilidade aparece claramente na infraestrutura. A América do Sul continua sendo um espaço fisicamente pouco integrado, no qual transportar mercadorias para a Ásia ou Europa pode ser mais simples do que fazê-las circular entre países separados pelos Andes, pela Amazônia e por redes logísticas construídas historicamente para conectar áreas produtoras aos portos do Atlântico. Para o Brasil, corredores eficientes em direção ao Pacífico teriam enorme importância diante do crescimento asiático, enquanto ferrovias, hidrovias, rodovias e interconexões elétricas poderiam ampliar o comércio regional. A CELAC não possui recursos para financiar sozinha essa transformação, mas pode funcionar como espaço de coordenação capaz de identificar projetos prioritários e negociar conjuntamente com bancos multilaterais, fundos soberanos, China, Europa e outros investidores.

Energia oferece possibilidade semelhante porque a diversidade regional poderia ser transformada em complementaridade. Brasil possui enorme capacidade hidrelétrica, petróleo, biocombustíveis, energia solar e eólica; Argentina dispõe das reservas de gás e petróleo de Vaca Muerta; Bolívia possui gás e lítio; Chile combina grandes reservas minerais com excepcional potencial solar; Guiana transformou-se rapidamente em importante produtora de petróleo; e diferentes países caribenhos possuem condições favoráveis para geração renovável. Uma infraestrutura energética mais integrada reduziria vulnerabilidades individuais e aumentaria a capacidade regional de responder a crises, mas sua construção exige planejamento de longo prazo que sobreviva às mudanças políticas nacionais.

A segurança também deveria ocupar espaço maior na agenda da CELAC porque algumas das principais ameaças enfrentadas pelos países da região são transnacionais. Narcotráfico, mineração ilegal, tráfico de armas, lavagem de dinheiro e organizações criminosas operam simultaneamente em vários países e exploram justamente as diferenças entre legislações e capacidades estatais. A CELAC não precisa transformar-se em uma aliança militar, mas poderia contribuir para mecanismos de compartilhamento de informações, combate às estruturas financeiras do crime organizado e coordenação entre instituições nacionais. A crise haitiana demonstra de maneira particularmente dramática o custo da incapacidade regional de responder aos próprios problemas, pois um país latino-americano e caribenho pode sofrer profundo colapso institucional enquanto a região continua dependendo de iniciativas externas para organizar respostas.

Saúde e tecnologia constituem outros campos nos quais a cooperação poderia produzir autonomia concreta. A pandemia mostrou que países latino-americanos com capacidade científica significativa continuaram dependentes de vacinas, equipamentos, insumos e cadeias produtivas externas. Brasil, Argentina, México e Cuba possuem instituições científicas e farmacêuticas relevantes que poderiam funcionar como base de uma estrutura regional mais resiliente. Algo semelhante ocorre em inteligência artificial, infraestrutura digital e semicondutores. Nenhum país latino-americano possui condições de reproduzir integralmente as cadeias tecnológicas norte-americanas ou asiáticas, mas isso não significa que a região precise aceitar dependência absoluta. Identificar segmentos nos quais existe capacidade científica e industrial, combinar mercados e desenvolver centros regionais de pesquisa seria uma maneira muito mais concreta de falar em soberania do que simplesmente produzir declarações sobre independência.

É justamente nesse ponto que o significado contemporâneo de independência precisa ser compreendido. Autonomia não significa produzir internamente tudo aquilo que se consome ou reduzir relações com grandes potências, mas possuir alternativas suficientes para impedir que qualquer ator externo controle decisões fundamentais. Se apenas uma potência fornece determinada tecnologia essencial, existe vulnerabilidade; se infraestrutura estratégica depende exclusivamente de empresas de determinado país, existe vulnerabilidade; se minerais somente encontram um grande comprador, existe vulnerabilidade. A autonomia aumenta quando existem diferentes fornecedores, mercados, investidores e parceiros tecnológicos capazes de competir entre si, permitindo que os países da região negociem em vez de simplesmente aceitar condições.

O Brasil deveria utilizar sua influência na CELAC para defender justamente essa diversificação, evitando tanto a transformação da organização em plataforma de oposição aos Estados Unidos quanto sua utilização como instrumento privilegiado da expansão chinesa. O Fórum China-CELAC é útil e deveria continuar sendo aprofundado, mas faria sentido desenvolver mecanismos igualmente ambiciosos com Índia, União Europeia, Japão, ASEAN, África e países do Golfo. Quanto maior a quantidade de relações institucionalizadas, menor será a possibilidade de qualquer potência tornar-se indispensável e maior será a capacidade latino-americana de escolher parceiros segundo interesses específicos.

Essa estratégia exige também reduzir a ideologização da integração regional. A defesa da autonomia latino-americana não pode significar tolerância automática em relação a Cuba, Nicarágua ou Venezuela simplesmente porque esses governos mantêm conflitos com Washington, da mesma maneira que governos próximos aos Estados Unidos não deveriam ser tratados como adversários naturais da integração. Uma instituição regional somente adquire estabilidade quando consegue continuar funcionando independentemente de os presidentes de seus países serem conservadores, liberais, social-democratas ou de esquerda. Infraestrutura, energia, segurança, saúde e comércio deveriam produzir interesses permanentes capazes de sobreviver às disputas políticas domésticas, permitindo que a CELAC acumule gradualmente capacidades em vez de precisar reconstruir sua relevância a cada novo ciclo eleitoral.

Para o Brasil, esse talvez seja o maior desafio e simultaneamente a principal oportunidade oferecida pela CELAC. Brasília precisa compreender que existe uma diferença fundamental entre liderar uma América Latina contra os Estados Unidos e contribuir para construir uma América Latina capaz de negociar melhor com os Estados Unidos. A primeira estratégia transforma autonomia em antagonismo e pode produzir dependência de outras potências, enquanto a segunda aumenta inclusive o valor da relação com Washington porque países que possuem alternativas conseguem negociar condições melhores. A mesma lógica deve orientar a relação com Pequim, permitindo que investimentos chineses contribuam para infraestrutura e industrialização sem que o acesso ao mercado brasileiro ou aos recursos naturais seja concedido sem contrapartidas compatíveis com os interesses nacionais.

A competição internacional tende a aumentar a importância estratégica da América Latina porque Estados Unidos procuram reafirmar sua influência hemisférica, China precisa garantir mercados e recursos, Europa busca minerais e fontes de energia para sua transição tecnológica e Índia provavelmente dedicará atenção crescente a uma região capaz de fornecer alimentos, energia e matérias-primas. O mundo começa novamente a perceber o valor de uma América Latina que concentra recursos essenciais justamente quando os próprios países latino-americanos continuam tendo dificuldade para transformar essas vantagens individuais em poder coletivo. A CELAC não resolverá essa contradição sozinha e dificilmente se transformará em uma organização comparável à União Europeia, mas pode fornecer um espaço no qual interesses comuns sejam identificados e progressivamente convertidos em posições negociadoras.

O interesse brasileiro está justamente em impedir que a crescente competição externa transforme novamente a região em objeto das estratégias de outras potências. Isso exige relações profundas com Estados Unidos e China, mas também aproximação com Europa, Índia, Japão, Sudeste Asiático, África e Oriente Médio, de maneira que nenhuma dessas relações se torne indispensável. Exige também que o Brasil aceite os custos necessários para construir infraestrutura regional, apoiar instituições permanentes e oferecer aos países menores benefícios concretos suficientes para que uma maior articulação com Brasília seja mais atraente do que a dependência exclusiva de parceiros externos.

A independência brasileira, portanto, não termina nas fronteiras nacionais. Um Brasil cercado por países economicamente frágeis, politicamente fragmentados e excessivamente dependentes de potências externas terá sua própria autonomia limitada, por maiores que sejam seu território, sua população e seus recursos naturais. Uma América Latina capaz de diversificar parceiros, coordenar posições em setores estratégicos e negociar de maneira mais equilibrada com Washington, Pequim e outros centros de poder amplia também o espaço internacional disponível para Brasília. É nessa perspectiva que a CELAC deveria ser compreendida: não como instrumento para escolher qual potência terá maior influência sobre a região, mas como uma tentativa ainda imperfeita de construir condições para que essa escolha não precise ser feita.