O Brasil entre a autonomia e o alinhamento

A eleição presidencial de 2026 coloca diante do Brasil duas concepções distintas de política externa, embora nenhuma delas responda plenamente ao principal desafio que o país enfrentará nos próximos anos: preservar sua autonomia em um sistema internacional cada vez mais marcado pela disputa entre grandes potências. Luiz Inácio Lula da Silva propõe aprofundar uma estratégia baseada na diversificação das relações internacionais, no fortalecimento dos BRICS e do Mercosul e na aproximação com países do chamado Sul Global. Flávio Bolsonaro apresenta uma política que se define como pragmática e orientada para resultados econômicos, mas que atribui importância particular à reconstrução das relações com Estados Unidos, Israel e Argentina e aparece acompanhada, na prática, por uma aproximação política bastante intensa com o governo de Donald Trump. As duas propostas podem ser criticadas sob a perspectiva da autonomia brasileira, mas os problemas são diferentes. Lula corre o risco de aplicar seletivamente a autonomia que afirma defender, principalmente quando afinidades políticas interferem na avaliação de determinados parceiros. Flávio apresenta um risco potencialmente mais profundo ao sugerir uma aproximação com Washington que, se transformada em alinhamento político, poderá diminuir justamente a liberdade internacional que um país com as características do Brasil deveria procurar ampliar.

A questão fundamental para a política externa brasileira não deveria ser definir se o país está mais próximo dos Estados Unidos ou da China, mas compreender como a competição entre essas potências, juntamente com a ascensão da Índia, a tentativa europeia de preservar sua relevância e o fortalecimento de diferentes potências médias, pode ser utilizada para aumentar a capacidade brasileira de defender seus próprios interesses. Essa distinção é particularmente importante porque o Brasil possui características muito diferentes das encontradas entre aliados tradicionais dos Estados Unidos. Japão e Coreia do Sul dependem diretamente da proteção militar norte-americana diante de ameaças regionais, enquanto os países europeus construíram durante décadas sua segurança em torno da OTAN. Israel, por sua vez, mantém uma relação estratégica excepcional com Washington. O Brasil não enfrenta nenhuma dessas circunstâncias e, ao mesmo tempo, possui território continental, população superior a 200 milhões de habitantes, enorme capacidade de produção de alimentos, petróleo, minério de ferro, minerais críticos, biodiversidade, água doce, uma estrutura industrial relevante e relações comerciais distribuídas por diferentes regiões do planeta. Poucos países possuem condições tão favoráveis para desenvolver uma política externa autônoma e, justamente por isso, qualquer alinhamento automático representa um desperdício de poder potencial.

A busca por autonomia não constitui uma inovação da política externa brasileira e tampouco pertence exclusivamente à esquerda. Governos de orientações políticas bastante diferentes compreenderam, em determinados momentos da história, que o valor internacional do Brasil aumentava quando o país preservava sua capacidade de negociar com polos rivais. Getúlio Vargas explorou a competição entre Estados Unidos e Alemanha antes da Segunda Guerra Mundial e utilizou a posição brasileira para obter vantagens importantes para o processo de industrialização. Décadas depois, o regime militar, apesar de sua origem profundamente anticomunista e da proximidade inicial com Washington, reconheceu a República Popular da China, aproximou-se de governos africanos, assinou o acordo nuclear com a Alemanha Ocidental contrariando os Estados Unidos e desenvolveu aquilo que durante o governo Ernesto Geisel ficou conhecido como pragmatismo responsável. Em ambos os casos existia a percepção de que afinidade ideológica não deveria eliminar a capacidade de negociar com diferentes atores quando os interesses brasileiros assim exigissem.

A política externa apresentada por Lula parte em grande medida dessa tradição. Sua proposta para um novo mandato defende explicitamente que o Brasil preserve a capacidade de realizar escolhas políticas e econômicas sem subordinação estratégica, ao mesmo tempo em que propõe uma diplomacia universalista, o fortalecimento do Mercosul, a ampliação das relações com os BRICS e uma presença maior na África e na Ásia. Existe uma lógica importante nessa formulação porque a estrutura da economia mundial mudou profundamente nas últimas décadas. A China tornou-se o maior parceiro comercial brasileiro, os Estados Unidos continuam fundamentais para investimentos, tecnologia, finanças e comércio, a União Europeia permanece como mercado importante e fonte de capital, enquanto Índia, Sudeste Asiático e Oriente Médio ganham progressivamente relevância. Para uma economia com as características da brasileira, escolher um desses espaços em detrimento dos demais significaria voluntariamente reduzir mercados e alternativas.

A ascensão asiática torna essa diversificação ainda mais necessária. O centro de gravidade da economia mundial deslocou-se progressivamente em direção à Ásia, com a China transformando-se no principal parceiro comercial de dezenas de países e a Índia assumindo uma posição cada vez mais relevante na economia internacional. Indonésia, Vietnã, Malásia e outras economias asiáticas também ampliam sua participação nas cadeias produtivas globais, enquanto países do Golfo passaram a desempenhar papel crescente como investidores internacionais. Para o Brasil, aprofundar relações com essas economias não deveria ser interpretado como uma escolha ideológica contra o Ocidente, mas como consequência natural das transformações da economia mundial. Um país que pretende preservar autonomia precisa estar presente justamente onde surgem novas fontes de comércio, investimento, tecnologia e financiamento.

Os BRICS também precisam ser analisados dentro dessa lógica, evitando tanto a visão segundo a qual representam uma espécie de frente política destinada a enfrentar o Ocidente quanto a interpretação oposta de que sua existência ameaça automaticamente os vínculos brasileiros com Estados Unidos e Europa. O grupo oferece ao Brasil acesso político privilegiado a algumas das maiores economias emergentes, amplia sua participação nas discussões sobre reforma das instituições internacionais e cria instrumentos alternativos de financiamento, entre eles o Novo Banco de Desenvolvimento. A participação brasileira faz sentido justamente porque aumenta o número de espaços nos quais Brasília pode atuar. O problema começa quando multipolaridade deixa de ser entendida como multiplicação das alternativas brasileiras e passa a ser tratada como objetivo ideológico pelo qual qualquer redução da influência norte-americana seria necessariamente benéfica para o país.

Essa é uma das principais fragilidades da política externa de Lula. A defesa da autonomia perde consistência quando o comportamento de determinados países passa a ser avaliado de maneira diferente em razão de proximidade política ou da expectativa de construção de uma ordem internacional menos concentrada nos Estados Unidos. Rússia e China não se transformam automaticamente em defensores dos interesses brasileiros simplesmente porque desejam limitar a influência de Washington. São grandes potências e, como todas as grandes potências, procuram construir um sistema internacional favorável aos seus próprios interesses. Uma política realmente autônoma precisa reconhecer essa realidade sem transformar divergências com Washington em justificativa para tolerância excessiva diante de Moscou ou Pequim.

A relação com a China demonstra particularmente bem esse problema. Os dois países possuem inúmeros interesses convergentes e a expansão do comércio bilateral trouxe benefícios importantes para a economia brasileira, mas também existem divergências que tendem a aumentar à medida que a presença chinesa se aprofunda. Pequim possui interesse em garantir acesso de longo prazo a alimentos, petróleo, minério de ferro e minerais estratégicos, enquanto o interesse brasileiro deveria incluir não apenas a exportação desses recursos, mas também a construção de cadeias produtivas capazes de processá-los dentro do país. Empresas chinesas querem ampliar sua participação em energia, telecomunicações, infraestrutura e indústria, enquanto o Brasil precisa simultaneamente receber investimentos e impedir que setores estratégicos se transformem em novas fontes de dependência. Cooperar com a China é necessário, mas a capacidade de dizer não a Pequim quando os interesses dos dois países divergem é justamente aquilo que diferencia parceria de dependência.

O mesmo raciocínio deveria orientar as relações com os Estados Unidos, e é nesse ponto que a proposta e principalmente o comportamento político de Flávio Bolsonaro exigem atenção maior. Seu programa apresenta elementos que, considerados isoladamente, são perfeitamente compatíveis com uma política externa pragmática. Há críticas à ideologização da diplomacia, defesa do profissionalismo do Itamaraty, preocupação com comércio e investimentos e reconhecimento da necessidade de manter relações econômicas com diferentes parceiros, inclusive a China. Também não existe nada de problemático na tentativa de reconstruir uma relação de confiança com Washington. Os Estados Unidos são a maior potência das Américas, possuem empresas profundamente integradas à economia brasileira e continuam sendo fundamentais para tecnologia, finanças, defesa, pesquisa e investimentos. Uma política externa baseada na hostilidade aos norte-americanos seria tão prejudicial ao Brasil quanto uma política baseada na hostilidade aos chineses.

O problema aparece quando a reaproximação deixa de ser instrumento diplomático e passa a assumir características de alinhamento político. A trajetória recente do bolsonarismo mostra uma identificação crescente com Donald Trump e com o movimento político que ele representa, criando uma situação na qual afinidades ideológicas podem interferir justamente na capacidade brasileira de negociar com Washington. Há uma ironia histórica nesse processo porque Jair e Flávio Bolsonaro surgiram de uma tradição política ligada a setores militares nacionalistas que durante muito tempo demonstraram desconfiança em relação aos Estados Unidos. Nos anos 1990 e no início dos anos 2000, discussões sobre internacionalização da Amazônia, presença norte-americana na América do Sul e pressões ambientais eram frequentemente apresentadas por esses setores como ameaças à soberania brasileira. O bolsonarismo posteriormente percorreu um caminho quase inverso, transformando os Estados Unidos governados por Trump em referência política e cultural.

Essa transformação é relevante porque altera o ponto de partida da política externa. Uma coisa é considerar Washington parceiro estratégico e procurar identificar áreas nas quais a cooperação pode produzir benefícios para ambos os países. Outra bastante diferente é pressupor que uma convergência entre governos conservadores torna os interesses nacionais igualmente convergentes. Donald Trump construiu toda sua política externa em torno do princípio de America First, defendendo explicitamente que relações comerciais, alianças militares e acordos internacionais sejam avaliados segundo o benefício produzido para os Estados Unidos. Não há nada surpreendente nisso, pois grandes potências normalmente defendem seus próprios interesses. O que seria surpreendente é um governo brasileiro acreditar que afinidade ideológica levará Washington a colocar interesses brasileiros acima dos norte-americanos.

A experiência do governo Jair Bolsonaro deveria funcionar como advertência. A extraordinária proximidade pessoal demonstrada em relação a Trump entre 2019 e 2020 produziu cooperação em algumas áreas, mas não transformou o Brasil em aliado privilegiado comparável a Japão, Coreia do Sul ou Israel. Brasília concedeu entrada sem visto a turistas norte-americanos sem obter reciprocidade, realizou concessões comerciais e buscou apoio norte-americano em diferentes instituições, enquanto os benefícios econômicos permaneceram muito mais modestos do que sugeria a retórica política daquele período. A lição não deveria ser que aproximação com os Estados Unidos é ruim, mas que proximidade ideológica não elimina a assimetria de poder existente entre os dois países.

Essa assimetria torna-se particularmente importante diante da política externa do atual governo norte-americano, que demonstrou disposição para utilizar tarifas, restrições econômicas, vistos, tecnologia e acesso ao mercado como instrumentos de pressão inclusive contra aliados tradicionais. Um futuro presidente brasileiro precisará estar preparado para negociar com Washington sabendo que haverá momentos nos quais os interesses dos dois países serão incompatíveis. Isso poderá envolver comércio agrícola, minerais críticos, tecnologia, relações com a China, política ambiental, propriedade intelectual ou presença de empresas chinesas em setores estratégicos. A capacidade de dizer não aos Estados Unidos quando necessário não representa antiamericanismo, mas simplesmente uma condição básica para que exista uma política externa brasileira.

É nesse aspecto que um eventual governo Flávio Bolsonaro apresenta sua maior interrogação. Se Washington souber antecipadamente que a relação política com o governo Trump constitui prioridade ideológica para Brasília, a capacidade negociadora brasileira diminui. Um negociador que não pode abandonar a mesa possui menos poder do que aquele que dispõe de alternativas, e a mesma lógica funciona nas relações internacionais. Quanto mais o Brasil demonstrar que precisa politicamente da aprovação norte-americana, menos Washington precisará oferecer para obter concessões brasileiras. Uma política que se apresenta como defesa da soberania pode, dessa maneira, produzir paradoxalmente menor autonomia.

A disputa entre Estados Unidos e China torna esse risco ainda mais importante porque o Brasil estará progressivamente no centro da competição entre as duas potências. Washington demonstra preocupação crescente com a presença chinesa em portos, telecomunicações, energia, minerais críticos, infraestrutura digital e diferentes setores tecnológicos da América Latina. Pequim, por sua vez, procura aprofundar investimentos justamente nessas áreas. Para o Brasil, essa disputa representa simultaneamente risco e oportunidade. Se os norte-americanos querem reduzir a dependência brasileira de tecnologia chinesa, Brasília pode exigir investimentos, financiamento e transferência tecnológica como contrapartida. Se a China deseja acesso aos minerais estratégicos brasileiros, o país pode condicionar esse acesso à instalação de etapas de processamento e produção industrial em território nacional. Se europeus desejam construir cadeias de fornecimento ambientalmente sustentáveis, podem ser convidados a financiar infraestrutura e indústria verde. O objetivo brasileiro não deveria ser escolher antecipadamente o vencedor dessa competição, mas fazer com que os competidores tenham de disputar o acesso ao Brasil.

Vários países asiáticos demonstram como essa estratégia pode funcionar. A Índia participa dos BRICS ao lado de China e Rússia, compra grandes quantidades de petróleo russo e simultaneamente integra o Quad com Estados Unidos, Japão e Austrália. Nova Délhi mantém uma disputa territorial com Pequim, amplia exercícios militares com Washington e evita transformar qualquer uma dessas relações em alinhamento automático. O Vietnã, depois de uma guerra devastadora contra os Estados Unidos, aprofundou sua cooperação estratégica com Washington porque precisa equilibrar o peso chinês, mas não rompeu suas extensas relações econômicas e políticas com Pequim. Indonésia procura investimentos chineses, japoneses, sul-coreanos, europeus e norte-americanos enquanto evita integrar-se completamente a qualquer campo geopolítico. São países muito diferentes do Brasil, mas compreenderam que a competição entre grandes potências aumenta o valor daqueles que preservam alternativas.

O Brasil possui condições particularmente favoráveis para desenvolver estratégia semelhante porque não enfrenta uma ameaça militar que o obrigue a procurar proteção de uma potência externa. Sua principal vulnerabilidade não está na ausência de um protetor, mas na incapacidade de transformar seus recursos econômicos, territoriais e naturais em poder internacional. Nesse sentido, uma política externa autônoma precisa ser acompanhada de política industrial, tecnológica e de defesa. Não basta possuir lítio, terras raras ou outros minerais estratégicos se o país exportar esses recursos sem desenvolver capacidade de processamento. Não basta defender soberania digital enquanto semicondutores, equipamentos e plataformas essenciais permanecem quase integralmente estrangeiros. Também não basta reivindicar maior influência internacional sem construir os instrumentos econômicos e militares necessários para sustentar essa ambição.

Essa é outra área na qual Lula precisa ser cobrado. Seu projeto relaciona política externa, soberania, desenvolvimento tecnológico e fortalecimento da indústria de defesa, mas existe uma distância histórica considerável entre a ambição diplomática brasileira e os recursos destinados a sustentá-la. O Brasil reivindica há décadas maior participação nas decisões internacionais e um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, mas continua apresentando limitações importantes em defesa aérea, capacidade naval, satélites, cibersegurança, drones, munições e diferentes tecnologias estratégicas. Grande parte dos recursos destinados às Forças Armadas permanece comprometida com pessoal, reduzindo a parcela disponível para investimento e modernização. Autonomia internacional não pode existir apenas como formulação diplomática, porque em um sistema internacional cada vez mais competitivo ela depende de capacidades materiais.

O entorno regional constitui outro componente fundamental dessa discussão. O programa de Lula atribui importância explícita ao Mercosul e à integração sul-americana, partindo corretamente da ideia de que a América do Sul representa o primeiro espaço de projeção internacional brasileira. A proposta de Flávio atribui menor centralidade a essa dimensão, o que pode se tornar uma fragilidade estratégica. Estados Unidos multiplicam seu poder econômico por meio de uma profunda integração com Canadá e México, enquanto Alemanha exerce influência internacional muito maior por estar no centro da União Europeia. Um Brasil isolado em seu próprio continente possui menos capacidade de negociação do que um Brasil capaz de articular uma região economicamente integrada.

Isso não significa aceitar a integração regional como exercício retórico. Os governos de Lula também precisam responder pelo enorme intervalo entre o discurso de liderança sul-americana e os resultados efetivamente alcançados. O Mercosul permanece marcado por exceções, barreiras e conflitos comerciais, a infraestrutura ligando Atlântico e Pacífico continua insuficiente e diferentes países da região estabeleceram relações cada vez mais profundas diretamente com China e Estados Unidos sem que Brasília conseguisse funcionar como centro articulador. O Brasil frequentemente reivindica liderança regional sem demonstrar disposição para assumir os custos econômicos e políticos associados à liderança, criando instituições que perdem relevância quando mudam os governos nacionais. Uma política regional que dependa de afinidade ideológica entre presidentes dificilmente produzirá integração duradoura.

É justamente nesse ponto que as propostas de Lula e Flávio deveriam ser avaliadas pelo mesmo critério. Política externa não deveria ser extensão da polarização doméstica. A China não deve ser parceira porque é governada pelo Partido Comunista nem adversária pela mesma razão. Os Estados Unidos não deveriam ser tratados como inimigos quando governados por Trump nem como aliados naturais porque existe afinidade entre conservadores brasileiros e republicanos norte-americanos. Argentina não deveria ganhar ou perder importância segundo a identidade política de seu presidente. Relações internacionais precisam sobreviver às eleições porque interesses nacionais normalmente permanecem por muito mais tempo do que governos.

Uma estratégia brasileira consistente deveria partir da percepção de que a aparente ambiguidade internacional do país constitui uma vantagem. O Brasil possui instituições e parte importante de sua formação cultural vinculadas ao Ocidente, pertence geográfica e historicamente à América Latina, mantém relações profundas com a África através do Atlântico Sul e tornou-se economicamente cada vez mais conectado à Ásia. Não existe razão para transformar nenhuma dessas identidades em exclusiva. Ao contrário, a capacidade de circular entre esses diferentes espaços aumenta a relevância brasileira justamente num momento em que o sistema internacional se torna mais fragmentado.

Nesse sentido, Lula apresenta uma concepção estratégica mais próxima daquilo que o Brasil necessita quando defende diversificação, integração regional e ausência de subordinação estratégica, mas precisa demonstrar que esses princípios também serão aplicados diante de governos com os quais possui afinidade política. Uma política verdadeiramente independente precisa ser capaz de contrariar China e Rússia com a mesma naturalidade com que contraria Estados Unidos e Europa quando os interesses brasileiros assim exigirem. Multipolaridade somente possui valor para o Brasil se significar maior número de opções e não a substituição de uma esfera de influência por outra.

Flávio Bolsonaro, por sua vez, acerta ao enfatizar pragmatismo econômico, profissionalização diplomática e necessidade de reconstruir determinadas relações deterioradas, mas precisará demonstrar que sua proximidade com Trump não se transformará em subordinação política. A pergunta mais importante não é se conseguirá ser recebido na Casa Branca ou manter uma relação pessoal amistosa com o presidente norte-americano. A verdadeira demonstração de soberania ocorrerá quando Washington exigir algo contrário aos interesses brasileiros e o governo precisar decidir se está disposto a recusar.

O Brasil deveria procurar uma relação excelente com os Estados Unidos e, simultaneamente, aprofundar comércio e investimentos com a China. Deveria fortalecer o Mercosul enquanto negocia acordos com Europa e Ásia, aproximar-se da Índia, ampliar sua presença no Sudeste Asiático, recuperar vínculos econômicos com a África e atrair investimentos dos países do Golfo. Deveria receber empresas chinesas de veículos elétricos e negociar tecnologia norte-americana, cooperar militarmente com países ocidentais e desenvolver projetos industriais com parceiros asiáticos, vender alimentos ao Oriente Médio e construir cadeias de minerais estratégicos com diferentes compradores. Quanto maior o número de alternativas disponíveis, maior será a capacidade brasileira de negociar condições favoráveis com cada parceiro.

A eleição de 2026 oferece, portanto, uma discussão mais importante do que a escolha entre uma política externa de esquerda e outra de direita. O problema central é definir se o Brasil pretende atuar como potência autônoma ou se permitirá que suas divisões domésticas determinem a qual campo internacional deseja pertencer. Lula compreende melhor a necessidade de preservar diferentes alternativas, mas sua política precisa abandonar seletividades que enfraquecem a credibilidade dessa autonomia. Flávio apresenta uma retórica de soberania, mas sua identificação com o trumpismo cria dúvidas mais profundas sobre a disposição de manter distância suficiente de Washington para defender interesses brasileiros quando eles divergirem dos norte-americanos.

Essa questão ganhará importância à medida que a competição internacional se intensificar. Estados Unidos e China disputarão tecnologia, minerais, mercados, infraestrutura e influência política, enquanto Europa tentará preservar seu espaço, Índia ampliará seu peso e diferentes potências médias procurarão aproveitar a fragmentação do sistema. O Brasil estará entre os poucos países que possuem simultaneamente alimentos, energia, minerais, água, território, mercado interno, indústria e ausência de ameaças militares imediatas. Essa combinação oferece uma liberdade estratégica que grande parte do mundo não possui, mas ela somente terá valor se o país resistir à tentação de transformar afinidades ideológicas em alianças automáticas.

Presidentes passam, governos mudam e coalizões políticas desaparecem, enquanto as grandes potências continuam defendendo seus interesses. Uma política externa madura precisa partir dessa constatação e construir relações suficientemente boas para que um presidente brasileiro possa receber Donald Trump em Brasília, negociar com Xi Jinping no dia seguinte, conversar com Narendra Modi na semana seguinte e discutir comércio com europeus sem que qualquer um deles espere fidelidade política. O Brasil pode cooperar profundamente com todos esses atores e certamente terá divergências com cada um deles. A medida de sua autonomia estará justamente na capacidade de preservar essas relações sem permitir que nenhuma se transforme em dependência, porque, para um país com as dimensões e os recursos brasileiros, independência não significa escolher corretamente a potência à qual se alinhar, mas construir poder suficiente para não precisar se alinhar a nenhuma.