Quando a justiça internacional escolhe quem será julgado

A criação de um tribunal especial destinado a processar autoridades russas pelo crime de agressão contra a Ucrânia pode parecer, à primeira vista, uma consequência natural da invasão iniciada em fevereiro de 2022. A Rússia utilizou força militar contra outro Estado, ocupou partes de seu território e produziu uma guerra que já provocou enormes perdas humanas e materiais. O problema aparece quando a questão deixa de ser a responsabilidade política de Moscou e passa a ser a maneira escolhida para transformá-la em responsabilidade criminal. Como o Tribunal Penal Internacional não possui jurisdição para processar dirigentes russos pelo crime de agressão nas circunstâncias específicas do conflito, Ucrânia e países europeus decidiram construir um novo tribunal destinado justamente a preencher essa lacuna. O resultado pode produzir uma satisfação imediata para aqueles que desejam responsabilizar Vladimir Putin e outras autoridades russas, mas cria um precedente muito mais difícil de defender como regra universal: quando as instituições internacionais existentes não conseguem julgar determinado adversário, um grupo de países politicamente interessado no conflito pode criar uma instituição específica para fazê-lo. Para os países do Sul Global, que historicamente possuem muito menos capacidade para determinar quando e contra quem mecanismos internacionais de responsabilização são criados, esse precedente deveria produzir preocupação muito maior do que entusiasmo.

O Tribunal Especial para o Crime de Agressão contra a Ucrânia nasceu justamente da existência de uma limitação no sistema internacional de justiça. O Tribunal Penal Internacional pode investigar crimes de guerra, crimes contra a humanidade e genocídio cometidos em território ucraniano, razão pela qual já existem procedimentos relacionados ao conflito. A situação é diferente para o crime de agressão, que procura responsabilizar os dirigentes que tomam a decisão política de iniciar uma guerra considerada manifestamente contrária à Carta das Nações Unidas. As regras estabelecidas pelo Estatuto de Roma e pelas posteriores emendas de Kampala limitam a jurisdição do Tribunal Penal Internacional nesse campo, especialmente quando o Estado acusado de agressão não é parte do regime aplicável e o Conselho de Segurança das Nações Unidas não encaminha o caso ao tribunal. A Rússia não aceita essa jurisdição e, como membro permanente do Conselho de Segurança, pode bloquear qualquer tentativa de encaminhamento por esse caminho.

Foi justamente para superar esse obstáculo que surgiu a proposta de criar uma instituição separada. Depois de anos de negociações, Ucrânia e Conselho da Europa assinaram, em junho de 2025, o acordo que estabelece o Tribunal Especial. Em maio de 2026, 36 países e a União Europeia avançaram na criação da estrutura destinada a administrar a nova instituição, enquanto os Países Baixos se ofereceram para sediá-la. O tribunal deverá investigar e processar aqueles considerados principais responsáveis pela decisão de realizar a agressão contra a Ucrânia e funcionará dentro da estrutura institucional do Conselho da Europa, embora possa receber apoio de países que não pertençam à organização.

Existe, portanto, uma base jurídica formal para sua criação, e seria incorreto descrevê-lo simplesmente como uma instituição ilegal. Estados podem celebrar tratados e criar mecanismos internacionais, enquanto a Ucrânia possui evidente interesse em responsabilizar aqueles que considera responsáveis pela invasão de seu território. O problema fundamental está em outro lugar. Uma instituição criada por acordo entre a vítima de uma agressão e uma organização regional formada predominantemente pelos países que apoiam política, econômica e militarmente essa mesma vítima possui uma legitimidade internacional muito diferente daquela de uma corte estabelecida por uma instituição verdadeiramente universal. A distinção é especialmente importante porque o tribunal pretende pronunciar-se sobre um dos crimes mais politicamente sensíveis do direito internacional: a decisão de um Estado de utilizar força contra outro Estado.

A própria trajetória da proposta demonstra que essa dificuldade era conhecida desde o início. Durante as primeiras discussões, defensores do tribunal consideravam importante obter apoio da Assembleia Geral das Nações Unidas, justamente porque uma participação ampla da ONU poderia conferir legitimidade internacional muito maior ao mecanismo. A Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa chegou a defender explicitamente que o tribunal recebesse apoio do maior número possível de Estados e organizações internacionais, particularmente da Assembleia Geral. Essa solução não prosperou e a construção acabou concentrada no Conselho da Europa, refletindo também a dificuldade de obter entusiasmo comparável em diferentes países da África, Ásia e América Latina. O tribunal pode, portanto, ser internacional em sua estrutura jurídica, mas continua tendo uma origem política predominantemente europeia.

Essa diferença não é apenas formal. Ela toca diretamente em uma das maiores fragilidades da justiça internacional desde o final da Segunda Guerra Mundial: a distância entre a pretensão de universalidade das normas e a seletividade de sua aplicação. O problema não está em afirmar que a invasão russa não deveria produzir responsabilização. Está em perguntar por que o sistema internacional consegue mobilizar recursos políticos extraordinários para criar uma nova instituição quando o acusado é um adversário estratégico das potências ocidentais, mas não desenvolveu mecanismos equivalentes para examinar outras decisões de utilizar força militar que também produziram consequências devastadoras.

A Guerra do Iraque continua sendo o exemplo mais difícil de ignorar. Em 2003, Estados Unidos e Reino Unido invadiram o país sem uma nova resolução do Conselho de Segurança autorizando explicitamente o uso da força, sustentando argumentos sobre armas de destruição em massa que posteriormente não foram encontradas. A guerra derrubou Saddam Hussein, destruiu parte importante das estruturas do Estado iraquiano e contribuiu para uma instabilidade cujas consequências se estenderam por muitos anos. Nenhum tribunal especial foi criado para determinar se George W. Bush, Tony Blair ou outros dirigentes envolvidos na decisão de iniciar aquela guerra haviam cometido o crime de agressão.

O objetivo dessa comparação não é estabelecer equivalência jurídica automática entre Iraque e Ucrânia, porque conflitos diferentes possuem fatos, justificativas apresentadas e contextos jurídicos distintos. A questão é institucional. Se o princípio defendido atualmente é que decisões de iniciar guerras potencialmente ilegais devem produzir responsabilidade criminal individual dos dirigentes que as tomaram, seria necessário explicar por que esse princípio somente começa a produzir um tribunal especializado quando existe vontade política de determinados Estados para criá-lo. Uma norma internacional adquire legitimidade não apenas pelo conteúdo que apresenta, mas pela expectativa de que será aplicada de maneira comparável quando situações comparáveis ocorrerem.

A Líbia oferece outro exemplo das ambiguidades produzidas pelo exercício seletivo do poder internacional. Em 2011, o Conselho de Segurança autorizou medidas destinadas à proteção de civis, incluindo uma zona de exclusão aérea, enquanto a intervenção liderada por países da OTAN evoluiu para uma campanha que contribuiu diretamente para a derrubada de Muammar Gaddafi. A discussão jurídica é diferente daquela existente no Iraque ou na Ucrânia porque havia autorização do Conselho de Segurança, mas permanece a controvérsia sobre até onde essa autorização permitia avançar e sobre a maneira pela qual a proteção de civis acabou associada à mudança de regime. Rússia e China posteriormente utilizaram justamente a experiência líbia para justificar maior resistência a resoluções que pudessem autorizar intervenções semelhantes.

Esses antecedentes ajudam a explicar por que diferentes países do Sul Global observam com cautela iniciativas apresentadas como defesa da ordem internacional baseada em regras. O problema não está necessariamente nas regras, muitas das quais interessam profundamente a Estados menores e médios. A proibição da conquista territorial, o respeito à soberania e a limitação do uso da força são particularmente importantes para países que não possuem capacidade militar para se defender diante de grandes potências. A dificuldade aparece quando aqueles que possuem maior poder também parecem possuir maior capacidade para determinar quando as regras serão aplicadas, quais violações produzirão sanções e quais situações justificarão a criação de novos mecanismos judiciais.

Essa distinção é fundamental para evitar uma interpretação equivocada da posição de muitos países asiáticos, africanos e latino-americanos diante da Ucrânia. A resistência ao tribunal especial não precisa significar apoio à invasão russa. Um governo pode considerar que Moscou violou a soberania ucraniana, defender a integridade territorial da Ucrânia e simultaneamente considerar problemático construir uma jurisdição especificamente destinada a processar dirigentes russos. As duas posições são perfeitamente compatíveis porque uma diz respeito à avaliação do comportamento da Rússia e a outra trata da arquitetura institucional utilizada para responsabilizá-la.

A Índia oferece um exemplo interessante dessa preocupação mais ampla. Nova Délhi tradicionalmente atribui enorme importância à soberania estatal e à autonomia estratégica, mantém relações históricas com Moscou e simultaneamente aprofundou de maneira extraordinária sua parceria com os Estados Unidos. Sua posição diante da guerra não pode ser explicada simplesmente por simpatia pela Rússia, porque reflete também uma visão internacional segundo a qual grandes conflitos não deveriam produzir mecanismos que aumentem a capacidade de determinados blocos políticos de estabelecer regras para outros. Para uma potência emergente que pretende preservar liberdade diante de Washington, Pequim e Moscou, a construção de instituições universais é muito mais interessante do que a multiplicação de estruturas criadas por coalizões de países com objetivos políticos específicos.

A preocupação deveria ser ainda maior entre Estados menores. Se um grupo de países pode criar um tribunal internacional especializado para determinado conflito quando as instituições existentes não possuem jurisdição, torna-se necessário perguntar qual princípio impedirá que outras coalizões façam o mesmo no futuro. Uma organização regional africana poderia criar um tribunal para examinar uma intervenção militar realizada por uma potência europeia? Países árabes poderiam estabelecer uma corte destinada especificamente a investigar dirigentes israelenses ou norte-americanos? Uma coalizão asiática poderia criar um mecanismo para responsabilizar autoridades estrangeiras por uma intervenção na região? Estados latino-americanos poderiam estabelecer um tribunal para investigar intervenções históricas ou futuras realizadas no continente?

A resposta não é simples porque o direito internacional permite que Estados celebrem acordos e criem diferentes instituições. É justamente por isso que o precedente merece atenção. Uma vez aceito o princípio de que lacunas jurisdicionais podem ser superadas pela criação de tribunais específicos por grupos de Estados interessados, torna-se mais difícil argumentar posteriormente que apenas determinadas coalizões possuem legitimidade para fazê-lo. Aquilo que hoje parece um mecanismo excepcional contra a Rússia pode amanhã ser invocado como modelo por países com interesses completamente diferentes daqueles defendidos pela Europa.

Esse cenário poderia produzir algo muito diferente de uma justiça internacional mais forte. Em vez de consolidar instituições universais, o mundo poderia avançar para uma fragmentação da justiça internacional, na qual diferentes blocos criariam tribunais destinados a responsabilizar adversários enquanto protegeriam seus próprios dirigentes. A Europa teria suas instituições, grupos africanos poderiam desenvolver outras, coalizões asiáticas estabeleceriam mecanismos próprios e alianças políticas passariam a disputar não apenas narrativas diplomáticas, mas também a capacidade de atribuir responsabilidade criminal internacional aos dirigentes do campo adversário.

A justiça começaria, nesse caso, a adquirir características de instrumento geopolítico.

Esse risco é particularmente grave porque o crime de agressão é diferente de grande parte dos crimes normalmente examinados pela justiça internacional. Um soldado que executa prisioneiros ou um comandante que ordena ataques deliberados contra civis pode ser investigado a partir de comportamentos relativamente delimitados. O crime de agressão está diretamente relacionado à decisão política de utilizar a força e, portanto, envolve inevitavelmente questões sobre soberania, segurança, legítima defesa, autorização internacional e interpretação da Carta das Nações Unidas. Processar esse crime significa julgar decisões tomadas no nível mais elevado do Estado.

É justamente por essa razão que as negociações das emendas de Kampala ao Estatuto de Roma foram tão difíceis. Os Estados que construíram o sistema sabiam que permitir ao Tribunal Penal Internacional decidir livremente quais líderes mundiais poderiam ser processados por iniciar guerras produziria enormes consequências políticas. Foram criadas limitações jurisdicionais que hoje impedem a Corte de processar a liderança russa pelo crime de agressão contra a Ucrânia. Pode-se considerar essas limitações inadequadas e defender sua reforma, mas existe uma diferença profunda entre reformar uma regra universal para que ela passe a valer para todos e construir uma nova instituição porque a regra existente não permite atingir determinado acusado.

Essa talvez seja a principal fragilidade conceitual do tribunal especial. Se a jurisdição do Tribunal Penal Internacional sobre agressão é insuficiente, a resposta institucional mais coerente seria trabalhar para ampliar essa jurisdição de maneira universal, criando uma regra que pudesse futuramente alcançar russos, norte-americanos, chineses, europeus, africanos, latino-americanos ou dirigentes de qualquer outra nacionalidade sob as mesmas condições. Seria politicamente muito mais difícil porque as grandes potências teriam de aceitar que seus próprios líderes poderiam um dia ser submetidos ao mesmo mecanismo, mas justamente essa dificuldade constitui o teste real da universalidade.

Criar uma instituição para um caso específico é politicamente mais fácil porque os Estados que a apoiam sabem antecipadamente quem provavelmente ocupará o banco dos réus.

Há ainda uma dificuldade relacionada às imunidades das principais autoridades russas. Chefes de Estado, chefes de governo e ministros das Relações Exteriores tradicionalmente possuem determinadas imunidades pessoais no direito internacional enquanto exercem seus cargos. Tribunais internacionais criados com participação do Conselho de Segurança ou sustentados por estruturas universais produziram precedentes importantes sobre os limites dessas imunidades, mas um tribunal estabelecido por acordo entre Ucrânia e Conselho da Europa enfrenta uma questão mais complexa: até que ponto um grupo de Estados pode retirar uma imunidade que pertence a autoridades de um Estado que nunca consentiu com a jurisdição criada?

A solução encontrada pelo novo tribunal demonstra a dificuldade. Existem limitações importantes para processar a chamada troika — presidente, primeiro-ministro e ministro das Relações Exteriores — enquanto essas autoridades estiverem protegidas por imunidade pessoal. O próprio Conselho da Europa reconhece obstáculos jurídicos e práticos significativos para levar dirigentes russos em exercício a julgamento. Isso produz uma situação peculiar na qual uma instituição criada especificamente para alcançar a liderança responsável pela decisão de iniciar a guerra pode ter sua capacidade de julgamento limitada justamente em relação às principais autoridades enquanto elas permanecerem no poder.

Também existe a questão prática da custódia. É improvável que a Rússia entregue voluntariamente seus dirigentes a uma instituição que considera ilegítima, e a capacidade do tribunal de realizar julgamentos efetivos dependerá de mudanças políticas futuras ou da presença dos acusados em países dispostos a executar suas decisões. O estatuto admite mecanismos relacionados a processos na ausência dos acusados, acompanhados de garantias para novo julgamento em determinadas circunstâncias. Isso pode preservar uma função simbólica e documental importante, mas também aumenta a percepção de que o tribunal poderá funcionar durante anos como instituição destinada principalmente a produzir uma condenação jurídica de um adversário que não reconhece sua autoridade.

Os defensores do mecanismo apresentam um argumento que não deve ser descartado. Permitir que as limitações do sistema internacional produzam impunidade também possui consequências. Se uma grande potência pode iniciar uma guerra e posteriormente utilizar sua posição no Conselho de Segurança ou sua não participação em determinados tratados para impedir qualquer responsabilização pelo crime de agressão, a proibição do uso da força perde parte de seu significado. Países menores teriam razão para perguntar qual valor possui uma norma que não consegue alcançar justamente os Estados mais capazes de violá-la.

Esse argumento é forte, mas leva a uma conclusão diferente daquela escolhida pelos defensores do tribunal. Se o problema é a incapacidade das instituições universais de responsabilizar grandes potências, a solução deveria ser fortalecer a universalidade dessas instituições, não normalizar a criação de jurisdições seletivas. Caso contrário, o sistema continuará tratando diferentemente grandes potências conforme sua posição dentro das alianças internacionais. Adversários de determinado bloco poderão enfrentar tribunais construídos para julgá-los, enquanto dirigentes das potências que controlam os principais recursos políticos, financeiros e militares permanecerão protegidos pela impossibilidade prática de criar mecanismos equivalentes contra eles.

O Sul Global possui razões históricas para levar essa preocupação a sério. A justiça penal internacional já enfrenta há décadas críticas relacionadas à distribuição geográfica de suas investigações e à percepção de que países mais fracos são mais facilmente submetidos a mecanismos internacionais do que grandes potências. O Tribunal Penal Internacional investigou extensivamente situações africanas, produzindo tensões tão grandes que diferentes governos do continente passaram a acusar a instituição de seletividade. Parte dessas investigações foi solicitada pelos próprios governos africanos ou encaminhada pelo Conselho de Segurança, circunstância frequentemente esquecida nas críticas, mas a percepção política permaneceu porque os dirigentes das maiores potências mundiais pareciam muito menos expostos ao mesmo sistema.

A experiência africana deveria funcionar como advertência para países latino-americanos. Instituições internacionais podem ser extremamente importantes para proteger Estados menores, mas somente preservam legitimidade quando suas regras são suficientemente gerais para que aqueles que hoje as utilizam contra adversários também possam ser submetidos a elas amanhã. Uma justiça que funciona principalmente na direção dos países mais poderosos para os mais fracos ou dos vencedores para os derrotados corre o risco de deixar de ser percebida como justiça e passar a ser entendida como extensão jurídica das relações de poder.

Para o Brasil, essa questão deveria ser analisada com especial cuidado. A tradição diplomática brasileira atribui grande importância à solução pacífica de controvérsias, ao multilateralismo, à soberania e às instituições internacionais, exatamente porque um país com poder militar limitado em comparação às grandes potências se beneficia de um sistema no qual regras diminuem a importância relativa da força. O Brasil não possui interesse algum em enfraquecer a proibição da agressão ou relativizar a integridade territorial ucraniana, porque esses mesmos princípios protegem a soberania brasileira. Ao mesmo tempo, Brasília tampouco possui interesse em legitimar uma arquitetura na qual grupos de países poderosos possam criar mecanismos judiciais específicos quando as instituições universais não oferecem o resultado desejado.

Existe uma diferença fundamental entre defender a Rússia e defender uma regra que também precisaria valer contra os adversários da Rússia. O Brasil pode condenar violações da soberania ucraniana e simultaneamente perguntar se os mesmos países que sustentam o tribunal especial aceitariam mecanismo equivalente caso dirigentes de uma potência ocidental fossem acusados de agressão no futuro. Pode defender responsabilização por crimes de guerra através das instituições competentes e, ao mesmo tempo, sustentar que o crime de agressão precisa ser tratado por um regime verdadeiramente universal. Essa posição seria mais consistente com a defesa histórica brasileira do multilateralismo do que simplesmente aderir à visão europeia ou reproduzir os argumentos de Moscou.

O debate torna-se ainda mais importante em um sistema internacional que caminha para maior fragmentação. Estados Unidos e China competem por influência, Rússia procura preservar seu espaço estratégico, Europa tenta desenvolver maior autonomia e potências como Índia, Brasil, Turquia, Indonésia, Arábia Saudita e África do Sul procuram aumentar sua liberdade de ação. Se cada grupo começar a criar instituições destinadas a atribuir responsabilidade jurídica aos adversários, a ordem internacional poderá deixar de possuir um conjunto compartilhado de regras e passar a desenvolver diferentes sistemas concorrentes de legitimidade.

Esse resultado seria especialmente prejudicial aos países de menor poder. Grandes potências conseguem proteger seus dirigentes, exercer pressão diplomática, impor sanções e ignorar decisões que consideram contrárias aos seus interesses. Estados menores possuem muito menos instrumentos para fazê-lo. Uma ordem internacional fragmentada, na qual coalizões possam criar jurisdições ad hoc e utilizar sua capacidade econômica para exigir cooperação de terceiros, ampliaria a diferença entre aqueles que escrevem as regras e aqueles que precisam obedecê-las.

Há uma alternativa institucionalmente mais difícil, mas muito mais coerente. Os países que defendem responsabilização pela agressão contra a Ucrânia poderiam transformar o caso em impulso para reformar permanentemente a jurisdição internacional sobre o crime de agressão. Isso exigiria enfrentar as limitações do Estatuto de Roma, discutir a relação entre o Tribunal Penal Internacional e o Conselho de Segurança e construir apoio muito além da Europa. Também exigiria responder à pergunta mais desconfortável: as potências que hoje querem responsabilizar a liderança russa estariam dispostas a aceitar exatamente as mesmas regras caso seus próprios dirigentes fossem acusados amanhã?

Essa pergunta é o verdadeiro teste da justiça internacional. Não basta criar uma regra capaz de alcançar Vladimir Putin. É necessário criar uma regra que, diante das mesmas condições jurídicas, pudesse alcançar qualquer dirigente mundial independentemente de sua nacionalidade, de suas alianças e do poder de seu Estado. Quanto maior a resistência a essa possibilidade, mais evidente se torna que o problema não é apenas encontrar uma maneira de aplicar o direito internacional, mas escolher contra quem ele será aplicado.

A invasão da Ucrânia colocou diante do sistema internacional uma questão legítima sobre responsabilização. A resposta escolhida pela Europa, entretanto, pode deixar um legado que ultrapassa em muito a guerra atual. Ao construir uma instituição específica porque a instituição universal não possui jurisdição, cria-se um modelo que outras coalizões poderão invocar em conflitos futuros e que grandes potências poderão utilizar de maneira seletiva quando dispuserem de força política suficiente para fazê-lo.

Para os países do Sul Global, o problema não está em impedir que dirigentes russos respondam por seus atos, mas em garantir que o mecanismo criado para julgá-los não consolide um princípio segundo o qual a jurisdição internacional pode ser construída de acordo com o acusado que se deseja alcançar. Países que historicamente tiveram pouca influência sobre a formação das instituições internacionais deveriam ser particularmente cautelosos diante de precedentes que ampliem a capacidade de coalizões políticas criarem tribunais para situações específicas.

Uma ordem internacional baseada em regras interessa profundamente ao Brasil, à África, à América Latina e a grande parte da Ásia, justamente porque regras universais oferecem alguma proteção diante das enormes diferenças de poder existentes entre os Estados. Essa proteção começa a desaparecer quando a universalidade é substituída pela exceção e quando a exceção depende de quem possui capacidade política para criá-la. O perigo do tribunal especial para a Ucrânia não está apenas naquilo que poderá fazer com autoridades russas, mas no princípio que poderá permanecer depois que a guerra terminar: a ideia de que, quando o direito existente não permite julgar determinado adversário, pode-se construir uma jurisdição especialmente para ele.

O fortalecimento da justiça internacional deveria seguir o caminho oposto. Em vez de criar tribunais para os inimigos de hoje, seria necessário construir instituições que também possam julgar os aliados de amanhã. Somente quando Estados aceitarem antecipadamente submeter seus próprios dirigentes às mesmas regras que desejam aplicar aos adversários será possível falar em uma justiça verdadeiramente internacional. Até que isso aconteça, tribunais criados para conflitos e acusados específicos continuarão carregando uma dúvida que nenhuma solenidade jurídica consegue eliminar: se a regra não foi construída para todos, talvez aquilo que esteja sendo internacionalizado não seja a justiça, mas o poder de escolher quem será julgado.