A multipolaridade chegou mas ninguém sabe como administrá-la

A transformação mais importante da política internacional contemporânea talvez não seja a ascensão da China, o enfraquecimento relativo dos Estados Unidos ou o crescimento do chamado Sul Global. É a combinação desses movimentos em um sistema no qual nenhum país consegue estabelecer sozinho as regras, mas tampouco existe um grupo suficientemente coeso para substituí-las. A multipolaridade deixou de ser uma previsão sobre o futuro e passou a fazer parte do presente. O problema é que o mundo aprendeu a distribuir poder antes de aprender a administrá-lo.

Durante muito tempo, falar em multipolaridade significava imaginar o surgimento de novos centros de poder capazes de reduzir a predominância norte-americana. Essa transformação aconteceu. China, Índia, Rússia, Brasil, Turquia, Arábia Saudita e outras potências ampliaram sua capacidade de influência, enquanto países europeus tentam preservar relevância em um ambiente internacional mais competitivo. O resultado, porém, não é simplesmente um mundo com mais protagonistas. É um sistema no qual diferentes países são importantes para diferentes assuntos e as alianças se tornam menos permanentes.

A Índia talvez seja o melhor exemplo. Nova Délhi participa do Quad ao lado dos Estados Unidos, Japão e Austrália, uma articulação relacionada ao equilíbrio de poder diante da China no Indo-Pacífico. Ao mesmo tempo, mantém relações importantes com a Rússia, integra o BRICS e procura apresentar-se como representante dos interesses do Sul Global. Para a diplomacia indiana, essas posições não são necessariamente contraditórias. Elas permitem ampliar a autonomia justamente porque reduzem a dependência em relação a qualquer potência.

A mesma lógica aparece em outros lugares. A Arábia Saudita mantém uma relação histórica de segurança com os Estados Unidos, mas aprofundou seus vínculos econômicos com a China e ampliou sua interlocução com diferentes centros de poder. A Turquia continua integrante da Organização do Tratado do Atlântico Norte, ao mesmo tempo que mantém relações próprias com a Rússia e desenvolve uma política externa cada vez mais ativa no Oriente Médio, África e Ásia Central.

O Brasil apresenta uma versão diferente dessa estratégia. Não dispõe dos instrumentos militares das grandes potências, mas procura preservar relações simultaneamente relevantes com Estados Unidos, China, Europa, Índia e países africanos. Sua participação no BRICS convive com vínculos econômicos e políticos históricos com o Ocidente. Aquilo que poderia parecer ambiguidade é, na realidade, uma característica cada vez mais comum da nova ordem.

Durante a Guerra Fria, a competição entre Estados Unidos e União Soviética organizava boa parte do sistema internacional. Isso nunca significou que todos os países obedecessem automaticamente a Washington ou Moscou. O Movimento dos Países Não Alinhados surgiu justamente da tentativa de escapar dessa divisão. Ainda assim, os dois grandes polos ofereciam referências relativamente claras para alianças, conflitos e decisões estratégicas.

O desaparecimento da União Soviética abriu um período diferente. Os Estados Unidos passaram a concentrar uma combinação extraordinária de poder militar, econômico, financeiro e tecnológico. A expansão da globalização reforçou a impressão de que a integração econômica produziria um sistema progressivamente mais previsível, organizado em torno de instituições e regras amplamente compartilhadas.

Essa expectativa não se confirmou.

A China utilizou a própria globalização para realizar uma transformação econômica extraordinária, mas não convergiu politicamente para o modelo ocidental. A Rússia procurou recuperar influência regional e mostrou disposição para utilizar a força militar. A Índia ampliou sua economia e passou a reivindicar maior espaço internacional. Países do Golfo acumularam recursos e os transformaram em instrumentos de política externa. Na África, governos encontraram novos parceiros comerciais, financeiros e militares.

O poder se dispersou, mas as instituições não acompanharam essa mudança na mesma velocidade.

O Conselho de Segurança das Nações Unidas continua sendo o exemplo mais evidente. Sua estrutura permanente ainda reflete a distribuição de poder resultante da Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos, China, Rússia, França e Reino Unido possuem poder de veto, enquanto países como Índia, Brasil, Japão, Alemanha, Nigéria e África do Sul continuam fora desse núcleo. A instituição responsável pela segurança internacional tenta administrar o século XXI com uma estrutura criada para representar o equilíbrio de forças de outra época.

Algo semelhante acontece no campo econômico. Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial e Organização Mundial do Comércio continuam importantes, mas passaram a conviver com novas instituições e mecanismos. A criação do Novo Banco de Desenvolvimento pelo BRICS e do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura mostra que países emergentes passaram a construir alternativas quando consideram insuficiente sua participação nas estruturas existentes.

Isso não significa necessariamente uma tentativa de destruir a ordem internacional construída depois da Segunda Guerra Mundial. Muitas vezes, essas iniciativas procuram aumentar o poder de negociação dentro dela.

O próprio BRICS demonstra essa complexidade. O agrupamento ganhou integrantes e importância política, mas está longe de formar uma aliança semelhante às organizações tradicionais. China e Índia possuem uma rivalidade estratégica e disputas territoriais. Brasil e África do Sul têm prioridades de segurança diferentes das russas. Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos e Irã carregam uma longa história de competição regional. O elemento que aproxima esses países não é uma visão única do mundo, mas o interesse em ampliar alternativas.

Quanto mais alternativas existem, porém, mais difícil pode se tornar a construção de decisões coletivas.

Esse é um dos paradoxos da multipolaridade. Para cada país individualmente, possuir diferentes parceiros aumenta a liberdade de ação. Para o sistema internacional, a multiplicação de interesses e centros de poder aumenta o número de atores capazes de bloquear consensos.

As mudanças climáticas ilustram o problema. Quase todos os grandes países reconhecem a necessidade de cooperação, mas discordam profundamente sobre a distribuição dos custos. As economias desenvolvidas carregam uma responsabilidade histórica maior pelas emissões acumuladas. China e Índia argumentam que suas necessidades de desenvolvimento precisam ser consideradas. Países africanos precisam expandir sua oferta de energia e, simultaneamente, estão entre os mais vulneráveis aos efeitos das alterações climáticas.

Todos reconhecem o problema, mas ninguém concorda facilmente sobre quem deve pagar a conta.

Na tecnologia, a disputa é ainda mais evidente. Estados Unidos e China competem em semicondutores, inteligência artificial, telecomunicações e infraestrutura digital. A União Europeia procura transformar sua capacidade regulatória em influência internacional. A Índia busca desenvolver capacidades próprias sem abrir mão do acesso a diferentes ecossistemas tecnológicos. Para países menores, escolhas comerciais começam a produzir consequências estratégicas de longo prazo.

Portos, cabos submarinos, sistemas de pagamento, redes de telecomunicações, satélites e centros de dados deixaram de ser vistos apenas como infraestrutura econômica. Passaram a ser instrumentos de poder. A globalização não está desaparecendo, mas está adquirindo um conteúdo geopolítico muito mais intenso.

A África ocupa uma posição particularmente interessante nesse cenário. Durante décadas, o continente foi apresentado principalmente como espaço de competição entre grandes potências. Essa interpretação tornou-se insuficiente. China, Estados Unidos, União Europeia, Turquia, Índia, Rússia e países do Golfo procuram ampliar sua presença, mas governos africanos também aprenderam a utilizar essa competição para aumentar sua margem de negociação.

A República Democrática do Congo possui minerais fundamentais para diversas tecnologias. O Egito controla uma das principais rotas marítimas mundiais através do Canal de Suez. A Nigéria combina população, energia e peso regional. A África do Sul mantém importância financeira, industrial e diplomática no continente. Nenhum desses países determina as regras globais, mas todos podem transformar recursos específicos em capacidade de negociação.

Essa talvez seja uma das mudanças mais importantes do mundo multipolar. Poder não significa apenas conseguir obrigar outros países a agir de determinada maneira. Também significa conseguir tornar-se necessário.

Países do Golfo utilizam energia, capital e localização. Singapura construiu influência a partir de sua posição logística e financeira. Países africanos ricos em minerais estratégicos procuram obter melhores condições de investidores interessados na transição energética. Potências médias transformam mercados consumidores, recursos naturais, infraestrutura e posição geográfica em instrumentos diplomáticos.

O poder internacional está se tornando mais disperso e, ao mesmo tempo, mais especializado.

Os Estados Unidos continuam possuindo recursos que nenhum outro país consegue reproduzir integralmente. Sua capacidade militar permanece global, o dólar mantém posição central nas finanças internacionais e empresas norte-americanas lideram setores tecnológicos fundamentais. Isso não significa, porém, que Washington consiga transformar esses recursos em alinhamento político automático.

A China apresenta problema semelhante. Tornou-se indispensável para grande parte da economia mundial e ocupa posição central nas relações comerciais da Ásia, África e América Latina. Mas muitos países que desejam investimentos, mercados e tecnologia chineses não querem trocar uma dependência norte-americana por uma dependência chinesa.

É justamente por isso que a multipolaridade atual não pode ser compreendida como uma simples transferência de poder dos Estados Unidos para a China.

Índia, Brasil, Turquia, Arábia Saudita, Indonésia, África do Sul e outras potências médias não parecem interessadas em escolher um novo líder para substituir o anterior. Procuram aumentar a própria liberdade de ação. A competição entre Washington e Pequim pode, inclusive, ser útil para esses países porque cria alternativas de financiamento, comércio, tecnologia e cooperação política.

A velha pergunta sobre “de que lado um país está” torna-se progressivamente menos útil. Uma pergunta mais adequada seria “de que lado ele está neste assunto”.

Índia e Estados Unidos podem convergir diante da expansão chinesa no Indo-Pacífico e discordar sobre a Rússia. Brasil e China podem aproximar-se no BRICS enquanto empresas brasileiras mantêm relações profundas com mercados ocidentais. Turquia pode negociar com Rússia e Ucrânia enquanto continua na OTAN. Arábia Saudita pode manter cooperação de segurança com Washington e simultaneamente aprofundar relações econômicas com Pequim.

Esse comportamento aumenta a autonomia nacional, mas produz um problema coletivo. Uma ordem internacional precisa de algum grau de previsibilidade. É necessário estabelecer quem financia instituições, quem garante rotas comerciais, como são enfrentadas crises financeiras, como se responde a pandemias e quais regras serão utilizadas para novas tecnologias.

Quando todos procuram maximizar sua liberdade de ação, torna-se mais difícil decidir quem assumirá os custos da manutenção do sistema.

É por isso que diferentes organizações ganharam importância simultaneamente. G20, BRICS, Organização para Cooperação de Xangai, Quad e mecanismos regionais reúnem combinações diferentes de países para problemas diferentes. Em vez de uma arquitetura internacional organizada em torno de poucos centros, começa a surgir uma diplomacia de geometria variável.

Ela pode ser mais representativa, mas também é mais confusa.

A multipolaridade pode aumentar o espaço de países historicamente afastados das principais decisões internacionais. Pode reduzir a capacidade de uma única potência definir regras para todos e abrir oportunidades para coalizões entre países emergentes. Mas não existe nenhuma garantia de que um mundo com poder mais distribuído será automaticamente mais estável ou mais justo.

Uma ordem multipolar também pode multiplicar conflitos, vetos e disputas.

Para o Brasil, esse ambiente oferece oportunidades importantes. A tradição de diversificação de parceiros combina com um sistema de alinhamentos flexíveis. Relações com a China não exigem necessariamente afastamento dos Estados Unidos. Participação no BRICS não impede cooperação com a Europa. Relações com Índia e África podem ampliar alternativas sem substituir parceiros tradicionais.

Mas autonomia somente produz influência quando acompanhada de capacidade econômica, tecnológica, diplomática e institucional.

Esse princípio vale para grande parte do Sul Global. Ter vários parceiros não significa automaticamente ter poder. Países capazes de oferecer mercados, minerais, energia, tecnologia, capital ou localização estratégica conseguem transformar a multipolaridade em instrumento de negociação. Outros podem descobrir que, em vez de escapar da dependência, passaram apenas a depender de um número maior de potências.

A nova ordem internacional, portanto, não elimina hierarquias. Ela multiplica as hierarquias.

Os Estados Unidos podem permanecer dominantes em determinadas áreas e encontrar limites em outras. A China pode ser o principal parceiro comercial de dezenas de países sem receber deles apoio político automático. A Índia pode ser indispensável para determinadas negociações sem possuir capacidade militar comparável à norte-americana. Países muito menores podem adquirir importância extraordinária quando controlam um recurso ou uma infraestrutura essencial.

O resultado é um sistema no qual ninguém controla tudo e muitos conseguem impedir alguma coisa.

Esse talvez seja o maior desafio da multipolaridade que está surgindo. O poder de bloquear decisões parece crescer mais rapidamente do que a capacidade de construir consensos. Existem cada vez mais governos capazes de rejeitar propostas, oferecer alternativas e elevar os custos de determinadas decisões, mas poucos possuem condições de reunir os demais em torno de soluções comuns.

Durante décadas, muitos países defenderam um mundo multipolar porque enxergavam nele uma alternativa à concentração do poder. Esse mundo começou a aparecer. A questão agora deixou de ser saber quando a multipolaridade chegará.

Será necessário descobrir como construir regras quando ninguém aceita simplesmente recebê-las, como enfrentar problemas globais quando as prioridades permanecem nacionais e como preservar a autonomia conquistada pelas potências emergentes sem transformar o sistema internacional em uma sucessão permanente de vetos e negociações improvisadas.

A multipolaridade chegou. O mundo ainda precisa aprender a administrá-la.